ESTRATEGIA IMPULSADA PARA IMPLANTAR LA REFORMA

1) IMPLANTACION DIRECTA

a) Selección de municipios piloto

La modalidad de implantación escogida por el Ministerio de Economía fue la de aplicar el nuevo modelo en municipios seleccionados como piloto. Con esta decisión se pudieron concentrar los esfuerzos en un número pequeño pero representativo del conjunto de las comunas bonaerenses, lo cual permitió observar con más detalle los procesos y ganar experiencia para futuras réplicas.

Con dicha estrategia se acortaron considerablemente los plazos previstos para la puesta en marcha de los nuevos sistemas, lo cual posibilitó poner en funcionamiento el nuevo modelo, en dichas comunas, en el ejercicio fiscal correspondiente al año 2001.

Los municipios seleccionados de aquellos que reunían las características buscadas y adhirieron voluntariamente a formar parte del proceso, fueron los siguientes:

Las consideraciones que fueron hechas para escoger dichos municipios fueron varias:

i) se tuvo en cuenta el convencimiento por parte de la comuna de la necesidad de llevar a cabo la reforma,

ii) se dio gran relevancia al compromiso demostrado por las autoridades políticas y funcionarios comunales de brindar todo el apoyo que se requiere para desarrollar apropiadamente el proceso de reforma, y

iii) se analizaron cuestiones tales como: la representatividad de los municipios, la calidad y cantidad de recursos humanos involucrados en la gestión financiera y el grado de informatización de los mismos.

Adicionalmente, se procedió a seleccionar un nuevo grupo de 5 municipios para realizar una primera réplica del programa -los que también en forma voluntaria consintieron llevar a cabo un proceso de reforma- procediendo a la implantación del nuevo modelo a partir del ejercicio fiscal 2002. Dichas comunas son las siguientes:

Finalmente, durante el transcurso del año 2003 se conformó un nuevo grupo de municipios interesados en aplicar el nuevo modelo de administración financiera y recursos reales a partir del próximo ejercicio contable. Esta segunda réplica se está llevando a cabo en 13 municipios bonaerenses, los que comenzarán a operar los sistemas de núcleo contable a partir del ejercicio 2004. Los municipios incorporados en esta etapa son los siguientes:

Es importante destacar, que el sistema informático ha sido implementado también en los Hospitales Municipales de Balcarce, Cañuelas, Ramallo, Rauch, Tandil y Tres Arroyos y los Organismos de Vialidad Rural de Tres Arroyos y Planeamiento Urbano de San Nicolás, totalizando 32 instalaciones, 24 correspondientes a la administración central de los Municipios y 8 a sus Organismos Descentralizados.

b) Elaboración de normas

La elaboración de las normas, procedimientos y metodologías incluidos en los nueve (9) manuales que describen el diseño del macromodelo de administración financiera y de recursos reales se encararon mediante consultores individuales expertos en las distintas temáticas, con la coordinación de funcionarios del Ministerio de Economía.

Los consultores tuvieron la responsabilidad de proponer normas que pudieran adaptarse a las características particulares de cada uno de los municipios seleccionados como piloto, y posteriormente en el resto de las comunas, sean éstos de gran envergadura o de menor complejidad. Tales diseños se formularon teniendo en cuenta las conclusiones que surgieron de los relevamientos efectuados.

c) Características del Sistema Informático

El Sistema Informático que responde al macromodelo conceptual de gestión de los recursos financieros y reales aprobado por el Decreto Provincial N° 2980/00 fue desarrollado para un ambiente cliente-servidor en entorno Windows. El lenguaje de programación elegido para la codificación de las aplicaciones fue Visual Basic versión 6 y los datos están contenidos en el motor de base de datos Oracle versión 8.

Por tratarse de aplicaciones con interface visual y un motor de base de datos relacionales, el equipamiento recomendado para lograr una aceptable performance deberá corresponderse con computadoras de tecnología actual.

d) Implantación de los desarrollos

La informatización de los manuales producidos por los consultores individuales, así como la implantación de los mismos en el ámbito de los municipios piloto, fue realizada por el Ministerio de Economía, a través de consultores informáticos individualmente contratados con financiamiento del Banco Mundial, atendiendo los procedimientos de contratación utilizados en los proyectos llevados a cabo con la participación de dicho Banco.

Para que el nuevo modelo de administración financiera y de recursos reales operara en forma adecuada en cada uno de los municipios seleccionados se procedió a:

a) elaborar el software de aplicación, con base en los diseños producidos por los consultores individuales, con un nivel de parametrización, tal que luego pueda ser adaptado a las particularidades del resto de los municipios bonaerenses;

b) definir el hardware y software de base, cuidando que exista una relación razonable entre la envergadura del Municipio y los costos de implantación y mantenimiento;

c) preparar los manuales técnicos;

d) migrar los datos de las bases que posean los municipios;

e) capacitar a los distintos usuarios de los sistemas en los municipios; e

f) implantar el software realizado con el seguimiento y ajuste del mismo hasta su total operatividad.

e) Capacitación

En todo proceso de reforma la capacitación se erige en el principal instrumento que hace posible la utilización de las nuevas técnicas. Comprendiendo la importancia que asume en este contexto la capacitación, se contempló un proceso sistemático de internalización de las nuevas normas, procedimientos y tecnologías, destinado tanto a los niveles políticos como técnicos de los municipios piloto.

La intención fue obtener una mejora sustantiva en la capacidad operacional de los profesionales, técnicos y funcionarios vinculados con la administración financiera y de recursos reales, desarrollando destrezas operativas específicas para el manejo de las distintas técnicas empleadas, así como permitirle al funcionario que tiene responsabilidad de tipo político, de comprender cabalmente las posibilidades que se abren en la gestión de los recursos públicos al aplicarse el nuevo modelo.

f) Transferencia de tecnología

Para que pueda llevarse a cabo exitosamente la implantación del nuevo modelo en el ámbito municipal, así como minimizar los costos asociados al mantenimiento, se previó un proceso de transferencia de la totalidad de los conocimientos informáticos a los funcionarios de los municipios.

Para cumplir con dicho propósito se instrumentaron cursos de capacitación orientados al personal informático de los municipios piloto, en los cuales fueron abordadas las principales características de la base de datos y del lenguaje de programación utilizado para el desarrollo de las aplicaciones.

A partir del conocimiento impartido en dichos cursos se pretende alcanzar, como principal objetivo, que los municipios puedan realizar el mantenimiento del Macrosistema integrado con sus propios recursos humanos.

2) IMPLANTACION INDIRECTA

Producto de la persistente solicitud de aquellos municipios bonaerenses que no tomaron parte en ninguna de las experiencias de implantación directa, el Ministerio de Economía decidió diseñar una estrategia de implantación indirecta, que se desarrollará en forma paralela y complementaria a la estrategia descripta para el caso de los municipios piloto.

El nuevo esquema de implantación indirecta consiste, básicamente, en ofrecer asistencia técnica y soporte al Municipio, o a quien éste designe, para la implantación del Macrosistema en aquellas comunas que, a partir del corriente año y hasta el 2005, se vayan incorporando al programa de Reforma.

a) Alternativas para la implantación

Operativamente esto significa que los municipios, podrán realizar la implantación por sí mismos o a través de Terceros:

• En el primer caso, podrán hacerlo utilizando sus propios recursos humanos pertenecientes al Centro de Cómputos o similar. Se trata de una opción válida para aquellos municipios que poseen un área de informática con capacidad suficiente para llevar adelante la implantación. En caso de no contar con dicha capacidad, podrían incorporar recursos humanos adicionales con perfiles adecuados para desarrollar las tareas de implantación y transferencia de tecnología.
  
  
• En caso de optar por una implantación a través de Terceros, se podrá proceder a contratar los servicios de capacitación e implantación a organismos externos al Municipio (Empresas de Sistemas, Fundaciones, Universidades, etc.) que posean una probada capacidad para realizar los trabajos encomendados.

b) Asistencia técnica de la Provincia

Para asegurar el éxito en el proceso de implantación indirecta, el Ministerio de Economía ofrece un soporte, a los Municipios de la Provincia de Buenos Aires, que consiste, básicamente, en los puntos que se detallan a continuación:

• asistencia técnica y soporte a los Centros de Cómputos Municipales o Terceros implicados en la implantación del Sistema Informático,
  
  
• respuesta a todas las dudas y resolución de todos los inconvenientes técnicos que pudieran surgir durante el proceso de implantación,
  
  
• asesoramiento en la instalación del Software de base y del Software de Aplicación,
  
  
• asesoramiento en la migración de datos en caso de ser necesaria,
  
  
• envío, a los municipios que tengan funcionando o estén implantando el Sistema Informático, todas las actualizaciones y/o nuevos desarrollos que haga en el futuro el Ministerio de Economía,
  
  
• asesoramiento en la elaboración de los Términos de Referencia para la contratación, en el caso de que el Municipio opte por la implantación del Sistema a través de Terceros, y recomendación de los Perfiles de los profesionales que deben ser contratados en el caso de que opte por la implantación a través del Centro de Cómputos, y
  
  
• entrega, sin costo alguno para el Municipio, los siguientes elementos:
  
  
  • Los manuales conceptuales del Macrosistema (Tomos I a IX),
    
  • La impresión del Decreto 2980/00 (Tomo X),
    
  • Plan General de Capacitación Conceptual e Informática,
  • Calendario tentativo de implantación,
  • Software de aplicación,
  • Manuales del Usuario,
  • Estructura de la base de datos, y
  • Programas fuente.

En todos los casos el Ministerio de Economía exige un interlocutor válido como contraparte municipal. Es imprescindible que el Municipio cuente, o bien con un Centro de Cómputos con capacidad operativa suficiente, o bien con un Tercero contratado en condiciones de Implantar el Sistema y actuar como nexo entre el Municipio y el personal técnico del Ministerio de Economía.

Una cuestión importante para el adecuado cumplimiento de los plazos establecidos en el Decreto Provincial N° 2980/00 y para la instrumentación del proceso de reforma en un marco de eficiencia, es la posibilidad de que dos o más municipios se asocien para llevar a cabo una implantación en forma conjunta, contratando los servicios técnicos de terceros para realizar la puesta en marcha del Sistema. Esto permite abaratar los costos de implantación, facilita la tarea de asistencia y soporte que brinda el Ministerio de Economía y posibilitará finalmente que en el año 2005 todos los Municipios puedan tener implantado el nuevo modelo de administración de los recursos financieros y reales.

El Ministerio de Economía incluso está dispuesto a ofrecer a los Municipios de todo el país que deseen implantar un programa de reforma de características similares, sin cargo alguno, la totalidad de los desarrollos (conceptuales e informáticos) realizados en el marco del Programa RAFAM. Cabe resaltar en este caso que, muy probablemente, la mayoría de las comunas deban tener que sancionar alguna norma local que les permita operar el macromodelo con el respaldo legal correspondiente.

c) Cronograma de implantación

El plazo mínimo necesario, para implantar el nuevo modelo de gestión (RAFAM) en los aspectos que hacen al núcleo contable (esto es, la puesta en producción de los Sistemas de Presupuesto, Contabilidad, Tesorería, Crédito Público, Contrataciones y Administración de Bienes Físicos), es de 6 meses. Si se entiende que el Macrosistema debe comenzar a operar el primer día hábil del ejercicio fiscal seleccionado, las tareas previas a la puesta en funcionamiento (capacitaciones, parametrización y migración de datos, implantación del software de aplicación y software de base, etc.) tienen, entonces, que iniciarse a más tardar el 1 de julio del año anterior, de modo que se pueda cumplir con los tiempos indispensables de implantación.

El cronograma de implantación completo del Macromodelo (es decir, la instalación de los 9 sistemas involucrados en el RAFAM) no debería ser inferior a los 12 meses, incluyendo un período de monitoreo de al menos 2 meses posteriores a la puesta en marcha del Sistema Informático.

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