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Reforma
de la Administración Financiera en el Ámbito Municipal
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MANUALES CONCEPTUALES
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1. PRESUPUESTO
(Descargar Sistema Completo)
En este primer tomo se describen las normas
y procedimientos concernientes al proceso presupuestario. El programa
de Reforma de la Administración Financiera en el Ambito Municipal
(RAFAM) tiene al Sistema de Presupuesto como uno de los módulos
claves para el desarrollo de las nuevas ideas que se pretenden adoptar
en materia de administración financiera. Así, el Presupuesto
se concibe como una herramienta básica de gestión que
debe permitir, en función de las disponibilidades de ingreso,
expresar y canalizar las aspiraciones económico-sociales de las
autoridades políticas del Municipio durante cada ejercicio fiscal.
Los cambios planteados en torno al Sistema de Presupuesto son sustantivos. En suma, lo que se desea implantar es una verdadera cultura de presupuesto, la que deberá plasmarse en las técnicas de previsión de gastos programas, en las de programación de la ejecución presupuestaria y en las de evaluación y análisis sistemático de los resultados alcanzados.
El Presupuesto deberá expresar el tipo y cantidad de bienes y servicios a producir para satisfacer las demandas de la comunidad, así como las fuentes de financiamiento a utilizar para llevar a cabo una producción determinada. Se dejarán de lado, de este modo, las viejas prácticas presupuestaria propias de períodos con alta inflación, que en la práctica terminaron por minimizar la importancia de este instrumento.
La programación presupuestaria está llamada a acrecentar la productividad del gasto, dado que las decisiones que se tomen acerca de las asignaciones de los recursos públicos deberán considerar aspectos tales como los insumos que resultan necesarios, las tecnologías de producción y los niveles de bienes y servicios a producir con los recursos financieros disponibles para alcanzar los objetivos de política.
La aplicación de un régimen de programación de la ejecución de los presupuestos, tanto en términos físicos como financieros, por subperíodos dentro del ejercicio anual, permitirá regular el ritmo de la gestión a la efectiva disponibilidad de los recursos, de modo que en todo momento el Municipio estará en condiciones de asegurar el resultado financiero que se desea obtener.
Las técnicas de evaluación presupuestaria estarán, por su parte, encaminadas a verificar el grado de cumplimiento de las políticas emanadas de las máximas autoridades municipales, así como la eficiencia y eficacia desplegadas en la gestión. Con ello podrán detectarse las causas de los desvíos en la producción programada y sugerirse las acciones correctivas que se juzguen pertinentes.
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2. CONTABILIDAD
(Descargar Sistema Completo)
El programa de Reforma de la Administración
Financiera en el Ambito Municipal (RAFAM) asigna al Sistema de Contabilidad
el rol central de integrador de la totalidad de los Sistemas, función
que desempeña mediante la administración de una base de
datos que concentra la información que se genere en cada uno
de los restantes módulos.
Con la incorporación de tecnología informática adecuada, los Sistemas desarrollados operan en forma integrada, vinculándose los clasificadores presupuestarios de recursos y gastos con el catálogo básico de cuentas contables en cada uno de los momentos definidos, sean éstos presupuestarios o extrapresupuestarios, a través de matrices de conversión que fueron específicamente elaboradas, de modo tal de obtener en forma automatizada los estados contables del Municipio.
El principio rector que se aplica a la contabilidad es que todas las transacciones con efecto económico-financiero deben quedar computadas, es decir, tienen que registrarse no solo aquellas operaciones que entrañen movimientos financieros o monetarios, sino también las transacciones no monetarias, tales como las depreciaciones de los bienes de uso.
La contabilidad se basa en principios y normas de general aceptación, adaptadas a las características propias del ámbito municipal, y refleja, con asientos por partida doble, las variaciones que ocurren en la situación patrimonial del Municipio en el momento que las transacciones con incidencia financiera se devengan y se cancelan, para el caso de los gastos, o se perciban, para el caso de los recursos.
Está contemplado que las operaciones se registren una única vez, preferiblemente en el lugar más próximo a la transacción, debiendo las mismas alimentar un sistema de información que sea de utilidad a los distintos usuarios interesados en el desenvolvimiento financiero del Municipio, en particular a los órganos de control externo. De esta manera, además de reducir costos, se evitan las inconsistencias propias de fuentes que difieren entre sí, lo cual genera confusión e indefiniciones en el proceso de toma de decisiones.
En el terreno procedimental propiamente dicho, el presente Manual incluye normas y procedimientos detallados para el registro de cada una de las transacciones que usualmente realiza el Municipio en materia de gastos y de recursos. Asimismo, presenta un desarrollo conceptual exhaustivo para las cuentas contables que se proponen, así como su relación con las clasificaciones presupuestarias, exponiéndose en cada caso el saldo que pueden tener eventualmente las mismas.
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3. TESORERIA
(Descargar Sistema
Completo)
El programa de Reforma de la Administración
Financiera en el Ambito Municipal (RAFAM) pretende que la Tesorería
del Municipio abandone su tradicional rol de administradora de una caja,
en la cual se depositan los ingresos y realizan los pagos, y se constituya
en una institución que se ocupe de gerenciar los flujos de recursos
y gastos de la hacienda comunal, procurando optimizar el rendimiento
de las inversiones financieras que realice y minimizar el costo del
endeudamiento transitorio que se lleve a cabo por motivos de iliquidez
estacional.
Esta visión del Tesoro Municipal conlleva la necesidad de aplicar modernas técnicas de programación financiera, en estrecha coordinación con las áreas de Presupuesto, Crédito Público y Administración de Ingresos Públicos, con la finalidad de obtener la máxima eficiencia en la obtención y aplicación de los fondos públicos. La utilizacion de la planificación financiera permitirá anticipar diferentes escenarios posibles, en función de distintas hipótesis, para el comportamiento del flujo futuro de fondos, identificando la estacionalidad de los recursos y gastos aprobados por la Ordenanza de Presupuesto, así como de otros hechos no previstos que impacten en la caja, para los distintos subperíodos que conforman el ejercicio fiscal. El manejo de esta herramienta se advierte como fundamental para el logro de los objetivos que puedan trazarse en materia de saneamiento o consolidación de la situación financiera del Municipio
En cuestiones de orden más procedimental, la intención es establecer el principio de unidad de caja cuando las circunstancias lo aconsejen, complementando tal determinación con una apropiada utilización del régimen de caja chica. Asimismo, la idea es tender a implantar procedimientos automatizados orientados a lograr la inmediatez en la recepción y conciliación de los recursos y la celeridad en el pago, a través de depósitos en cuentas corrientes, de las obligaciones del Municipio, una vez que se hayan efectuado previamente los controles del caso. En este último punto adquiere relevancia la conformación de un registro actualizado de Beneficiarios y Poderes.
Todos aquellos hechos que se relacionen con los movimientos de entradas y salidas de dinero deben ser captados en el mismo momento que los fenómenos se produzcan. Ello permite que el sistema pueda brindar salidas gerenciales de información sobre la gestión financiera en tiempo oportuno, posibilitando la registración contable en forma automática y facilitando los controles que se establezcan.
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4. CREDITO PUBLICO
(Descargar Sistema Completo)
El programa de Reforma de la Administración
Financiera en el Ambito Municipal (RAFAM) jerarquiza la administración
del Crédito Público habida cuenta de la creciente importancia
que tiene esta herramienta en el manejo de las finanzas públicas.
Con el nuevo modelo de gestión se definen los procedimientos
que garantizan una eficiente programación, utilización
y control de los medios de financiamiento que obtenga el municipio mediante
operaciones de crédito público; y se brinda la posibilidad
de contar con un flujo oportuno de estadísticas para los distintos
usuarios que demandan información sobre la materia.
La implantación del Sistema, debidamente integrado a la contabilidad, permite mantener actualizados los registros sobre la deuda municipal y conocer con la debida antelación el perfil de vencimiento de los servicios que originan dichos pasivos, incluso de aquellos que se retienen directamente de la coparticipación de impuestos o se debitan en forma automática de las cuentas bancarias del municipio.
El módulo de Crédito Público, asimismo, posibilita la evalución de la real capacidad de endeudamiento a mediano y largo plazo del municipio, la identificación de las posibles fuentes de financiamiento utilizando aquellas menos onerosas, la supervisión de los procedimientos de autorización, negociación y contratación del financiamiento con arreglo a las disposiciones normativas vigentes, y una fiscalización orientada a que los recursos captados se destinen a los fines que previamente fueron establecidos.
En el terreno operacional propiamente dicho, el Sistema asegura el registro de la totalidad de los desembolsos, presenten o no movimientos en las cuentas bancarias; en tanto que en el lado de los gastos se agilizan los procesos que deben llevarse a cabo para formular el presupuesto de intereses y amortización de pasivos, así como la atención efectiva de los mismos.
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5. CONTRATACIONES
(Descargar Sistema Completo)
El programa de Reforma de la Administración
Financiera en el Ambito Municipal (RAFAM) pretende modernizar las normas
y procedimientos aplicados en la gestión de compras y contrataciones
de servicios, y adecuar los mismos a los requerimientos de un sistema
de gestión financiera integrado.
En tal sentido, el Sistema de Contrataciones prevé la elaboración de un catálogo de bienes de consumo, servicios no personales y bienes de uso, el cual debe utilizarse en la etapa de programación de la Ordenanza Anual de Presupuesto, con la finalidad de discriminar las partidas de gastos asociadas a tales rubros en conceptos físicos; información valiosa que luego podrá aprovecharse para conformar las relaciones insumo-producto que tienen lugar en los distintos programas presupuestarios, y hacer posible los análisis que deben realizarse en la etapa de evaluación de los presupuestos ejecutados.
En la etapa de ejecución, por su parte, la utilización del catálogo en los momentos de la emisión de la orden de compra y de la recepción de los bienes adquiridos o servicios contratados, permite, respectivamente, la imputación preventiva del gasto por tales insumos en la ejecución presupuestaria y la registración automática de los asientos correspondientes en la contabilidad general.
Se plantea, asimismo, la introducción de técnicas específicas de programación de las adquisiciones, a los efectos de contar en tiempo oportuno, y a precios razonables, con los insumos necesarios para llevar a cabo la producción de bienes y servicios que el Municipio desea volcar a la comunidad en función de los objetivos que se planteen en el ejercicio fiscal.
Se proponen, por último, normas y procedimientos aplicables a la gestión de almacenes, para el caso de aquellos municipios de cierta envergadura que desean mantener dentro de su organización funcional este tipo de dependencias. En este caso, el objetivo es conformar un cuerpo normativo que permita una administración eficaz de los inventarios, de forma tal de regular la recepción, el almacenaje, la valoración, las pérdidas, las salidas, la detección de los niveles críticos de reposición de los insumos, así como el registro contable cuando se produzcan movimientos en el patrimonio de la Comuna.
En la medida de que los Municipios que gestionan almacenes puedan obtener información que permita determinar la verdadera utilización de los insumos en los distintos procesos de producción que se llevan a cabo en el Municipio, podrá entonces, conformarse una contabilidad orientada a determinar los costos efectivos de las operaciones públicas.
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6. ADMINISTRACION DE BIENES FISICOS
(Descargar Sistema
Completo)
El programa de Reforma de la Administración
Financiera en el Ambito Municipal (RAFAM) tiene el propósito
de instituir un moderno sistema de administración de los bienes
de uso en poder de los Municipios, esto es, inmuebles, muebles y semovientes,
así como los bienes intangibles, que tengan una vida útil
superior al año y estén sujetos a depreciación.
Para plasmar tal objetivo se han elaborado normas y procedimientos referidos a las altas y bajas patrimoniales que tengan lugar en las comunas, de modo tal de poder contar en todo momento con información relativa a la cantidad de los bienes adquiridos o construidos que posea el Municipio, así como el valor de cada uno de ellos.
También se pretenden implantar metodologías apropiadas para valorar, revaluar y amortizar los bienes administrados por este Sistema, a fin de generar información indispensable para la confección de estados contables que reflejen la verdadera situación patrimonial de los Municipios.
La identificación de los responsables de la custodia, valuación y mantenimiento de los bienes de uso de propiedad municipal es otro de los objetivos básicos del Módulo, por ello es que se han diseñado modernas técnicas de individualización de los bienes y se ha elaborado un catálogo exhaustivo de los bienes de utilización generalizada, a los efectos de lograr la uniformidad de criterio para la clasificación, identificación, presupuestación y registración de los activos físicos en el ámbito municipal.
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7. INVERSION PUBLICA
(Descargar Sistema
Completo)
El programa de Reforma de la Administración Financiera en
el Ambito Municipal (RAFAM) considera al Sistema de Inversión
Pública como uno de módulos fundamentales para obtener
una mayor racionalización en la asignación de los recursos
públicos, en este caso, de los que se destinan a los proyectos
de inversiones que son impulsados por los Municipios en función
de las políticas que se fijan para un período de gobierno.
En tal sentido, se han elaborado normas y procedimientos que comprenden todas las actividades que pueden identificarse en el proceso que atraviesa un proyecto, esto es, la captación de las necesidades de inversión que surgen tanto del Sector Público como del Privado, las tareas de formulación, evaluación y selección de los proyectos de inversión, así como las metodologías para efectuar el seguimiento y el control de la ejecución, y la evaluación ex - post de los proyectos ya culminados.
Adicionalmente, la intención es conformar, en cada uno de los Municipios, un Banco en el cual estén incluidos todos los proyectos en sus distintas fases de evaluación, de modo tal de disponer de información oportuna orientada a facilitar la toma de decisiones, a obtener financiamiento para las iniciativas de inversión, a evitar la superposición en la asignación de recursos públicos entre los distintos niveles de gobierno en materia de inversión pública y a potenciar las decisiones individuales que se adopten en cada uno de dichos ámbitos.
La idea del Banco de Proyectos de Inversión Pública adquiere mayor relevancia si se utiliza como soporte de un Programa Plurianual de Inversión. Los datos de dicho Programa correspondientes al primer año deben coincidir con el Presupuesto anual de inversión que se presente para su aprobación al Concejo Deliberante. Los proyectos que sean seleccionados para su ejecución responderán, entonces, a aquellas iniciativas que sean prioritarias para el Gobierno Municipal y que, asimismo, cuenten con las previsiones de recursos necesarios para su concreción, conciliándose, así, las aspiraciones de la Municipalidad con el financiamiento disponible en materia de inversión.
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8. ADMINISTRACION DE PERSONAL
(Descargar Sistema
Completo)
El programa de Reforma de la Administración
Financiera en el Ambito Municipal (RAFAM) provee un Sistema de Administración
de Personal que compila información básica referida a
los movimientos que ocurren en la planta de personal, tales como incorporaciones,
bajas y promociones. El propósito es contar, en todo momento,
con datos ciertos sobre la cantidad y calidad y ubicación de
la planta permanente y contratada, nivel y composición de la
masa salarial, antigüedad y capacitación, ausencias, licencias,
sanciones y todo otro dato de interés relacionado con los recursos
humanos.
La sistematización de los datos físicos con las remuneraciones que se abonen, permite alimentar adecuadamente los mecanismos de liquidación de haberes del personal de los diferentes regímenes existentes, de modo que es posible obtener, además de un proceso de liquidación salarial automatizado, información oportuna acerca de la ejecución de las horas hombres aplicadas en un período determinado a las distintas producciones de bienes y servicios que realiza el Municipio.
El módulo de Personal prevé normas y procedimientos para programar el gasto en personal tanto en términos físicos como financieros, así como para evaluar el comportamiento del mismo en el tiempo, permitiendo ello el seguimiento en detalle de un rubro que usualmente asume una proporción significativa dentro del total del gasto del Municipio.
Por último, es importante subrayar que el conocimiento acabado respecto de la cantidad y composición del recurso humano que conforma el plantel del Municipio, es lo que posibilita la planificación de actividades permanentes de capacitación, de modo que las personas responsables de llevar a cabo cada una de las acciones comunales pueda disponer de los elementos necesarios para actualizar o eventualmente reconvertir sus aptitudes y ejercer mas eficientemente el rol que le corresponda.
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9. ADMINISTRACION DE INGRESOS PUBLICOS
(Descargar Sistema Completo)
El programa de Reforma de la Administración
Financiera en el Ambito Municipal (RAFAM) ha incluido al Sistema de
Administración de Ingresos Públicos dentro del Macrosistema
diseñado, a los efectos de contar con un modelo plenamente integrado,
por cuanto de este modo se incluyen no solo las transacciones que hacen
a los gastos, sino también, como en este caso, a las actividades
que permiten captar los recursos públicos que debe gestionar
el Municipio.
En la elaboración de este Sistema se han definido normas y procedimientos para una eficaz identificación de los contribuyentes, así como para simplificar los pasos administrativos y acrecentar la confiabilidad de la información captada sobre las obligaciones fiscales. La conformación de la Cuenta Corriente Unica por Contribuyente, en este marco, constituye un instrumento que posibilita un completo seguimiento de los cargos imputados a las personas físicas y jurídicas y de las cancelaciones que se produzcan en el transcurso de los distintos ejercicios fiscales.
Los desarrollos están orientados a mejorar los índices de cobrabilidad de las distintas tasas, derechos y contribuciones, reducir los niveles de elusión y a obtener los elementos necesarios para evaluar la conveniencia de modificar las políticas instrumentadas en el campo de la administración de los ingresos. Para estos objetivos, también se abordan algunos aspectos formales que hacen a las relaciones jurídicas que se establecen entre el fisco y los contribuyentes, referidas en este caso a las notificaciones e intimaciones de pago de las deudas.
En consonancia también con dichos propósitos, se ha prestado especial atención a las distintas formas posibles de recuperación de deudas atrasadas, previéndose, para tal fin, el desarrollo de procedimientos que garanticen procesos adecuados de contralor, intimación y ejecución de las acreencias del Municipio, así como la definición de normas generales para la aplicación de planes de pago y moratorias.
El desarrollo del presente Sistema dentro del marco del nuevo modelo propuesto de administración financiera y de recursos reales es consistente con la importancia que debe darse al tema de la captación de recursos en el contexto amplio de la gestión comunal. La obtención de niveles de calidad en la administración de los ingresos públicos es la herramienta que permitirá disminuir los índices de evasión hoy existentes y obtener un mayor financiamiento genuino para solventar las prestaciones que el Municipio debe brindar a la comunidad.
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